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期盼预算透明更进一步 朱大旗 中国人民大学法学院 教授
继新华社 3 月 15 日全文播发十一届全国人大二次会议表决通过的 《关于 2008 年中央和地方预算执行情况与 2009 年中央和地方预算草案的报告》 之后， 财政部于 20 日在其官方网站上又正式公布了经全国人大审议通过的“2009 年中央财政预算” 。
该“预算” 以四张“预算表” 的形式将 2009 年的“中央财政收入” 、 “中央财政支出” 、 “中央本级支出” 、 “中央对地方税收返还和转移支付” 的基本数据在第一时间向社会公布， 从而使社会各界可以更多地了解中央财政的收支安排， 使有关部门在公众监督下更好地执行预算。
对此，财政部新闻发言人胡静林称：
“以往年度的中央财政预算草案经全国人代会审议通过后没有立即公开， 此次在审议通过的第一时间在财政部网站上予以公布， 尚属首次。
” 权威媒体也称道其为“推进预算公开透明的重要一步” 。
不错， 这确是我国预算走向及时公开、 直接面向社会公众的重要一步。
在过去高度集权的中央计划经济体制下， 与财政统收统支和“国家主体分配论” 思想相因应， 我国的财政预算活动从某种意义而言基本处于不透明状态， 社会公众对财政预算活动信息知之甚少， 更遑论参与财政预算决策和行使监督职责。
而作为推动市场经济条件下
公共财政体制改革的重要组成部分， 我国加强预算透明度的进程始自世纪之交的 1999 年 6 月国家审计署代表国务院向九届全国人大常委会第十次会议所作的《关于 1998 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》 。
该报告针对我国财政预算执行中存在的一系列严重问题进行了深刻揭示， 从而引发了社会各界对政府财政预算问题的广泛关注。
为此， 全国人大常委会要求政府“要细化报送全国人大审查批准的预算草案内容， 增加透明度” 、 “报送内容应增加对中央各部门支出、 中央补助各地方的支出和重点项目的支出等。
” 从而自2000 年起启动了细化预算编制、 试编部门预算等旨在增进预算透明度的工作。
此后， 又相继推出了国库集中收付、 政府采购、 项目绩效评价， 及设立各级人大预算审查机构和规范预决算程序等方面的改革， 从不同侧面推进我国财政预算公开透明的进程。
我们目前于报刊所见：
“深圳市约 300 页的部门预算开启市民‘公共预算之旅’ ” 、“河南焦作2008年市级预算， 全部文件有8本(大类) 、1200页之多” 、“承德市 2009 年预算报告两遭打回， 省下 7 千万后通过” 等， 都可在一定程度上视为预算透明度增强的表现和结果。
而我国 2009 年“预算报告” 与“中央财政预算” 的及时公布及其内容相较往年较为科学、 规范、 易懂， 也无不彰显着我国预算在透明性方面取得的可喜进步。
但所存问题也不可小视。
预算作为按法定程序通过的政府年度收支计划， 其应能全面反映预算年度内政府及其各部门的施政理念、 方向与范围， 应能客观、 真实、 准确地告诉社会大众也即广大的税费缴
纳者其所承担的负担被用于何地、 何事及何人， 从而， 预算的透明性不仅要求静态的纸面预算形式上的及时公开， 而且更要求公开的预算在内容上必须全面、 细致与客观， 否则， 内容模糊、 残缺的形式上的公开反倒可能形成实质上对财政税费缴纳者知情权的损害。
而我国目前公开的预算， 并非全面、 完整意义的政府收支 “全口径预算” ，其仅只是公共财政预算、 政府性基金预算、 国有资本经营预算和社会保障预算中的前两项; 我们自 2000 年就试编部门预算， 但时至今日报送全国人大审议的部门预算仍只有编制部门预算数 168 家中的 95 家，也即仍有不少部门虽然编制部门预算但却并未接受人民代表的审议。这在全面性方面无疑是有欠缺的。
在预算的精细化方面， 向各级人大报送的部门预算大多仍停留在“类” 一级， 只有一些重点支出明细到“款” 级科目， “项” 、 “目” 级预算极为罕见， 向社会公开的预算就更可想见。
即以 2008 年举办奥运、 2009 年实施 4 万亿经济刺激方案这样的盛事、 大事而论， 其虽实然地涵盖于预算， 但一般民众却很难从预算报告中读到这方面的明确信息。
在预算信息准确性方面， 财政、 税收、 统计诸部门还未能做到规范化基础上的有机协调， 所公布的数据之间差异、 抵牾时有所见， 也势必让预算的透明性蒙上令人疑惑的阴影。
更进一步而论， 预算的透明性远不止于纸面预算文件的形式上的公开。
因为， 全面理解的预算决不仅指静态的预算文件， 预算在实质上更是一个动态的博弈过程， 是法定主体依法定职权循法定程序而为的特定的预算编制、 审批、 执行、 监督、 审查、 决算等一系列动态活
动的总合。
在这一动态的年复一年的年度性预算活动过程中， 作为国家权力的最高话语者、 作为公共财政资金供给者暨公共服务享用者的广大民众及其授权代表(各级人大及其常委会) 能否以及在多大程度上主导着预算的编制、 监控着预算的执行、 评判着预算的绩效， 这才是预算能否真正实现透彻、 明晰的关键。
换言之， 广大民众对预算过程的参与、 监控比预算结果的公开对预算的透明性的实现更具有实质意义。
而这无疑关涉着预算权应如何在立法机关与行政机关间界分，国家审计机关应对谁负责、 受谁领导， 预算各具体程序及制度(包括民众参与程序、 制度) 应如何设计等一系列深层问题。
这些问题的解决， 端赖推进财政体制、 行政体制乃至宪政架构的改革。
也正是从这一角度来看， 我国预算透明之路还很漫长、 曲折， 需要我们付出艰巨的努力， 但也殊值我们进一步地期待。
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